【内容摘要】行政行为的可诉性是指行政行为的可受司法审查性，它是行政诉讼法学中的一个基本理论问题。本文从行政行为的基本理论、行政法律关系的本质属性入手，论述了行政行为可诉性的理论基础、特征及意义，结合我国立法实际，确立行政行为可诉性的范围，指出了我国行政诉讼制度存在的缺陷并提出了相应的改进措施。本文共分五部分：第一、二部分通过对行政行为的基本理论、行政法律关系的本质属性的分析，为行政行为可诉性的研究奠定理论基础，第三、四部分着重研究了行政行为可诉性的概念、特征、意义及行政诉讼受案范围的有关问题。第五部分则论述了行政行为具有可诉性为行政诉讼制度的建立提供了理论基础，从而形成以法治为基石、以保障人权为目的的宪政的建立。
【关键词】行政行为 行政法律关系 可诉性
一、行政行为的概念及构成要素
（一）行政行为的概念
行政行为是指行政主体行使行政职权，作出能够产生行政法律效果的行为，也称行政法律行为。行政法学界历来对行政行为有不同的认识。广义说认为行政机关所作出一切意在从行政机关的角度使行政行为区别于其他国家机关作出的行为即行政行为。而狭义说认为，行政行为是指行政机关作出的产生法律后果的行为。该学说把行政行为分为抽象行政行为与具体行政行为。它强调以下几层含义：①行政行为是行政主体所为的行为。②行政行为是行使行政职权，进行行政管理的行为。③行政行为是行政主体实施的能够产生行政法律效果的行为。
（二）行政行为的构成要素
1、公法人要素
行政行为首先应具备公法人要素。公法人是法国行政法中的一个概念，它是指根据公法而成立，以管理社会公共事务为宗旨的法人，其介入是强制性的，不同于私法人。行政主体只能是公法人。德国的行政法也有公法人的概念，它是指在法律上有独立行政法律能力的公共行政的承担者。这种公法人有三种：（1）公法团体。它是指一个会员性的团体和拥有高权职能的行政承担者。（2）公法机构。它的管理者一般是一个国家行政当局或者区域性公法团体，由它规定公法机构的行政目标，指定机构的领导，确定机构法律能力的范围。（3）公法财团。它是以提供资本或者物资为手段实现行政任务的行政承担者。
2、公权力要素
行政行为是行政主体行使职权作出的行为。行政权是一种国家权力，具有“公权“的属性，与民事私权利相对应。行政公权力是行政行为构成的一个重要的要素。行政公权力具有以下特点：（1）法定性。行政机关的行政职权来自国家宪法和法律的规定，这是行政权存在与行使的基础，在任何情况下都不得违反。（2）强制性。行政公权力具有国家强制性，行政机关行使职权作出的行政处理决定，具有确定力、拘束力和执行力。（3）优先性。由于行政公权力的行使代表了社会的公共利益，因此相对于个人的私权利而言具有优先性。法律在保障行政公权力优先实现的同时，也兼顾个人的利益，强调公共利益与个人利益之间的相互协调。（4）可审查性。由于行政公权力具有不同于个人私权利的性质，所以法律对其行使予以严格的限制，并接受来自各方面的监督。一个公共权力机关只能合理、诚实地行事，只能为了公共利益的合法目的行事。
3、公法效果要素
行政行为是产生公法效果的行为。所谓行政行为的公法效果，是指行政行为在行政主体与相对人之间创设行政法律关系，为双方设立权利义务事项。如是授益性行政法律关系，则授予相对人权益；若为损益性行政法律关系，则为相对人增设义务。行政行为的公法效果是必不可少的要素。具体地说，行政行为的公法效果包含了以下两个方面的内容：①行政主体作出的不产生法律效果的行为不是行政行为。行政行为之所以产生公法上的效果，主要是由行政权的性质决定的，行政机关所为的不含有法律效果之行为，“自非行政处分之内涵”。行政权具有形成权的属性，是一种依一方的意思表示而产生法律效果的权力。该项权力以法律关系为客体，以单方法律行为为行使途径，并无相对人的同意即可产生变动法律关系的后果。②行政主体作出的不产生公法效果的行为也不是行政行为。并非行政主体作出的所有行为都是行政行为，除行政行为之外，其他的行为主要有：内部管理行为。为了保证国家行政机关的顺畅运行，提高行政效率，实现行政管理目标，行政机关需要加强内部管理，维持一定的工作秩序。民事私法行为。行政机关为了维持自身运转以及作为进行行政管理的手段，需要一定的办公用品、物质装备、办公设施等。行政相对人的行为。虽说行政机关是行政管理的主体，依法行使行政职权管理社会公共事务，但也有成为行政管理相对人的可能。例如，行政机关为建设办公楼向有关部门申请建设用地的行为。
（三）行政行为的成立要件
1、主体合法
所谓主体合法是指作出行政行为的组织必须具有行政主体资格，能以自己的名义作出行政行为，并能独立承担法律责任。根据我国有关法律、法规规定，能够成为行政主体的是行政机关或法律、法规授权的组织。并且该行政主体应当是依法设置的行政机关或是依法被授予行政职权的组织。
由于行政行为通常是由行政主体的具体工作人员实施的，因此这些工作人员应具备法定条件，才能保证行政行为的合法有效性。另外，主体合法除了要求行为主体必须是行政主体以外，还要求其行为必须在权限范围内。若行政主体的行为超出其权限范围，则其行为不合法。
2、内容合法
行为有确凿的证据证明，有充分的事实根据。行为有明确的依据，正确适用了法律、法规、规章和其他规范性文件。行为必须公正、合理，符合立法目的和立法精神。
3、程序合法
程序是实施行政行为所经过的步骤、时限方式等。任何行政行为均须通过一定的程序表现出来，没有脱离程序的行政行为。行为的程序是否合法影响着行政行为实体的合法性。程序合法要求行政行为符合行政程序法确定的基本原则和制度。
二、行政法律关系
（一）行政法律关系的含义
行政法律关系，是指经过行政法规范调整的，因实施国家行政权而发生的行政主体与行政相对方之间、行政主体之间的权利与义务的关系。具体包括：行政主体与行政相对人的直接管理关系、宏观调控关系、服务关系、合作关系、指导关系、行政赔偿关系。国家法律监督机关与行政相对人对行政主体的监督关系。
行政法律关系是以行政主体为主导所形成的一种与相对人之间的法律关系，尽管行政法律关系涉及行政主体与相对人双方，但是双方在法律关系中所处地位以及所起作用是不一样的。在绝大多数情况下，行政法律关系的建立依赖于行政主体单方面作出的行为，没有行政主体的行为，只有相对人的行为，行政法律关系是不会产生的。
（二）行政法律关系的构成要素
1、行政法律关系的主体
行政法律关系的主体，即行政法主体，又称行政法律关系的当事人，是行政法权利的享有者和行政法义务的承担者。行政法律关系以行政主体为一方当事人，以相对方为另一方当事人。行政法主体包括所有参与行政法律关系的国家机关和法律授权的组织等行政主体、国家公务员、行政相对人以及其他组织和个人。
行政法律关系主体的特点是主体具有恒定性，其行政法律关系具有法定性，即行政法律关系的主体是由法律规范预先规定的，当事人没有选择的可能性。
2、行政法律关系客体
行政法律关系客体，是指行政法律关系主体的权利和义务所指向的对象。我国法学界普遍认为，法律关系的客体主要有物、智力成果和行为。行政法律关系客体是行政法律关系主体存在的基础，是行政法律关系的重要组成部分。
我国行政法学界普遍认为行政法律关系的客体可以概括为三个方面：①物质财富。物质财富的存在往往会在主体之间引起以之为对象的权利义务关系。②精神财富。精神财富主要是指一定形式的智力成果，如著作、专利、发明等。③行为。行为是指行政法律关系主体有目的、有意识的活动，只有具有法律意义的行为或受行政法规范的行为，才能成为行政法律关系的客体。
3、行政法律关系的内容。行政法律关系的内容，是指行政法律关系主体所享有的权利和承担的义务。我国台湾学者林纪东教授认为，行政法律关系的内容可以分为国家之公权、人民之公权及公法上义务三种。国家之公权有下令权、强制权、形成权、公法上物权。人民之公权主要有自由权、受益权、参政权、平等权等。公法上义务是指国家与人民同为公权的主体，对应个人的公权，发生国家的公义务；对应国家的公权，发生个人的公义务。行政法律关系的内容有如下的特征：行政法律关系内容设定单方面性。行政主体享有国家赋予的、以国家强制力为保障的行政权，其意思表示具有先定力，无须征得相对人的同意。对行政相对人不履行行政法义务时，行政主体可以运用行政权予以制裁或强制其履行。行政法律关系内容的法定性。行政法律关系的权利和义务是由行政法律规范预先规定的，当事人没有自由约定的可能。行政主体权利处分的有限性。行政主体的权利就是集合和分配公共利益的权利。它对于相对人而言是权利，对于国家和行政主体而言是职责或义务，是权利和义务、职权和职责的统一体。行政法的这一特点决定了行政纠纷的不可调解性。
4、行政法律关系的产生、变更和消灭
行政法律关系的产生、变更和消灭以相应的法律规范的存在为前提条件，以一定的法律事实的出现为直接原因。法律事实通常可以分为法律事件和法律行为两类，法律事件是指能导致一定法律后果而又不以人们的意志为转移的事件。如：洪水、地震等。这些事件都能在法律上导致一定的权利和义务关系的产生、变更和消灭。法律行为是指能够发生法律效力的，根据人们的意志所为的行为。法律行为的产生必须是出于人们的自觉地作为或不作为；必须是基于当事人的意思而具有外部表现的举动，单纯心理上的活动不产生法律上的后果；必须是为法律规范所确认，发生法律效力的行为。
在行政法律关系中，行政机关居于主导地位，公民、组织处于相对“弱者”的地位。双方权利、义务不对等。与此相反，在监督行政法律关系中，监督主体通常居于主导地位，行政机关和公务员只是被监督的对象，公民、组织有权通过监督主体撤销或者变更违法或不当的行政行为而获得救济。
三、行政行为可诉性
（一）行政行为可诉性的概念
行政行为可诉性，也称行政行为的“可审查性”，是指行政主体作出的行政行为在一定条件下可诉诸法院行政诉讼或司法审查程序的一种本质属性。行政行为可诉性的可诉性这一概念包含了三个方面的意思：
1、可诉性是指相对人提起行政诉讼的可能性
相对人作为行政法律关系的一方主体，享有一系列的行政法上的公权利，也由此获得了一种法律力量，可以向国家有权机关包括司法机关提出作出一定行为的要求。“主体公法权力的重要实际意义之一就是适用司法程序的可能”这一可能性使相对人得以享有提起诉讼的权利。我国行政诉讼法第41条规定，符合下列条件可以提起行政诉讼：认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实根据；属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
2、可诉性是指法院对行政行为的可审查性
行政诉讼或司法审查涉及司法权与行政权之间的关系，这使得行政诉讼有别于民事诉讼。对法院而言，行政行为的可诉性具有三个含义：（1）法院因此获得了对行政行为进行司法审查的权力；如果说司法审查是对行政权的一种监督，那么这种监督也是通过司法审查的形式得以实现的。（2）法院的司法审查并不是无限的，而是限于一定的范围，只审查一定类型而不是全部的行政行为，世界各国都有关于司法审查范围的规定。（3）司法审查权的被动行使。法院在任何情况下都不得自行启动司法审查程序，只有在相对人提起行政诉讼的情形下，法院才得以行使司法审查权。
3、可诉性是指行政行为接受司法审查的必要性
依照行政法治原则，行政机关所有的行政行为都必须依法作出，并在违法时接受法院的司法审查。如果说，可诉性对相对人只是一种可能性，实现它需要具备一定条件；对法院来说具有被动性，只能由相对人来启动司法审查程序；那么，可诉性对行政机关来说则是一种必须履行的法定职责，是对行政行为的最本质的要求，也是行政法治原则的应有要义之一，行政机关完全没有任何进行自主选择的权力，它只可以接受，而不可以拒绝。
（二）行政行为可诉性的特征
1、行政行为的可诉性指向的对象是行政行为
行政行为与民事行为、刑事行为比较，无论是行为的主体还是行为的性质都不一样。民事行为是公民、法人设立、变更、终止民事权利和民事义务的行为，刑事行为是行为人违反刑法规定应受刑罚处罚的行为。无论是民事行为还是刑事行为，都可以视为一种个体的行为。而行政行为是一种国家行政机关依法行使职权的公权力行为，这就决定了行政行为与民事行为、刑事行为在可诉性问题上的根本区别。行政诉讼的客体是有争议的具体行政行为。
2、行政行为的可诉性之诉权只为行政相对人所享有
民事行为的可诉性是指民事活动的主体双方而言，任何一方作出的行为都有诉的可能性，换言之，民事行为的双方都享有提起诉讼的权利；刑事行为的可诉性则是指国家机关依法追究犯罪人刑事责任的可能性，这种追诉的权力也是单向的，是国家对个人犯罪行为的追究；行政行为可诉性的诉权只为相对人一方单独拥有，是一种个体对国家行为所应承担责任的追究。
3、行政行为的可诉性之诉讼是公法诉讼
民事诉讼是基于民事法律关系进行的诉讼，诉讼当事人与案件有直接的利害关系，提起或参与民事诉讼完全是为了维护自身权益，是典型的私法诉讼。行政诉讼则不同，它作为一种“公法诉讼”主要是指行政法律关系所具有的公法性质，区别于民事诉讼的私法性。刑事诉讼虽然也是一种公诉形式，但公诉人是基于法定职责的要求，代表国家在追究犯罪，保护的是国家和人民的利益，包括了被害人的合法权益，它本身与案件事实之间并不存在直接的具体的利害关系。而在行政诉讼中，作为被告的行政机关是诉讼的一方当事人，与案件事实有直接的利害关系，享有诉讼权利也承担诉讼义务，区别于刑事诉讼。
（三）行政行为可诉性的意义
1、解决行政争议
行政争议是指行政机关在行使职权的过程中与作为相对方的公民、法人或者其他组织发生的权利义务纠纷。它包括以下几项内容：①行政争议的当事人必有一方是行政主体，另一方是行政相对人。②、行政争议是因行政主体行使行政职权所引起的。行政机关作出的与行政职权无关的行为引起的争议就不是行政争议，而可能是民事争议。③行政争议是一种公法争议，受国家公法规范的调整。
2、保护相对人权益
行政行为可诉性首先为行政相对人享有行政诉权提供了理论依据。我国行政诉讼法第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。这里不包括行政机关。德国学者胡芬认为：“行政机关只有职权，而无权利。”在我国，不是所有的行政行为都可以提起行政诉讼，依据行政诉讼法的有关规定，行政相对人对行政机关作出的抽象行政行为、内部行政行为等就不能提起行政诉讼。换言之，在我国，行政相对人所享有的行政诉权是有限的。其次，行政行为的可诉性使得行政相对人依法享有公法意义上的实体权利获得了可靠的司法保障。公民依据行政法所享有的权利是一种公权利。公权利是公民依据国家公法在公法关系中所享有的权利。公权利是公民得以对抗国家的权利，它对国家与公民的关系有非同寻常的意义，它使宪法保障的人权得到了实际体现。这种实体权利的意义在于，一旦行政相对人的权益受到违法的行政行为侵犯时可以法律主体的资格需求司法救济。
3、控制行政权
行政法的控权说起源于英美法系国家，“主张行政法应是以权利为本位，对行政权力进行控制的法”的理论模式。行政法对行政权的控制主要是通过行政诉讼或司法审查来完成的，有人认为，“近代行政法的产生是以行政诉讼制度的建立为标志的”，而“行政诉讼制度的实质是通过法院控制行政权力从而保护公民权利”。
行政行为的可诉性除了为解决行政争议、保护行政相对人合法权益提供理论支持外，它还有一个附属价值，就是以司法的方式监督行政机关，促使其依法行政。
四、行政行为可诉性的范围
（一）行政诉讼受案范围概述
行政行为可诉性的范围一般简称“行政诉讼受案范围”，是指公民、法人或者其他组织认为合法权益受到违法行政行为的侵犯，可以提起行政诉讼要求法院给以司法救济的范围。并不是所有行政争议，行政相对人都可以向法院提起行政诉讼，只有当行政争议在法律规定的受案范围之内，行政相对人才可以提起行政诉讼。随着我国行政诉讼理论研究的深入与司法实践经验的积累，尤其是“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”法治原则的确立，行政诉讼受案范围成为行政诉讼中突出而重要的问题，它明确了法院可以受理什么样的案件，不能受理什么样的案件，哪些行政活动应当由法院审查，哪些不能被审查，或者说是指公民、法人或者其他组织对行政机关的哪些行政行为可以向人民法院提起诉讼。受案范围决定了公民、法人或者其他组织的诉权大小以及行使诉权的条件。
（二）我国行政诉讼的现行受案范围的具体规定
1、行政诉讼受案范围基本模式
行政诉讼受案范围基本模式是立法确定的关于行政诉讼受案范围的基本制度形式。以何种方式来确定行政诉讼的受案范围，与行政诉讼制度本身是否先进没有直接的关系，但是，它反映了立法者设定法院主管行政案件的意图，决定着在审判实践中，哪些行为、权益、事项可诉，哪些应当纳入行政诉讼予以监督，哪些不应纳入或暂不纳入行政诉讼的标准以及由此决定的范围，也反映了行政诉讼制度是否具先进性。受案范围模式既是一个基本的理论、制度问题，也是一个实践性很强的具体范围问题。
2、我国行政诉讼的现行受案范围的具体规定
（1）行政诉讼受案范围的概括式规定。法律所规定的行政机关和行政机关工作人员的侵犯行政相对人合法权益的具体行政行为——即《行政诉讼法》第2条的规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，和《解释》第1条规定的“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。
（2）行政诉讼受案范围的列举式规定。《行政诉讼法》所列举的受案范围为下列九项具体行政行为：（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；（七）认为行政机关违法要求履行义务的；（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的；（九）除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。此后，又在1991年6月11日《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（2000年3月10日废止）当中，增加列举了劳动教养决定、强制收容审查决定、征收超生费、罚款的行政处罚、依据法规或者规章作出的“最终裁决”、赔偿问题所作的裁决、依照职权作出的强制性补偿决定、土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定等内容。尽管该司法解释被废止，但按照上述受案范围的概括式规定，劳动教养决定等应在可诉行政行为之列，故司法解释的废止绝不能理解为劳动教养决定、强制收容审查决定等不可诉，理由很简单：根据我国行政诉讼法及最高人民法院关于行政诉讼受案范围的概括式规定，上述行政行为属于行政机关和行政机关工作人员的令行政相对人不服的行政行为，无论是否列举，行政相对人依法提起行政诉讼的权利都不应受到影响和限制。
（3）行政诉讼受案范围的排除式规定。《行政诉讼法》第十二条排除了下列行为的行政诉讼可诉性：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。
《解释》则除《行政诉讼法》第十二条规定的行为外进一步明确下列行为行政诉讼不可诉：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）不具有强制力的行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
五、行政行为可诉性的宪法实践
行政行为具有可诉性是行政诉讼制度建立的前提，而行政诉讼与宪政之间的关系密切，无宪政则无行政诉讼。通过国家宪法的制定和实施，既确定了国家权力与公民权利之间的关系，也确立了各种国家权力之间的关系。在此宪政基础之上，行政行为具有了司法可诉性，行政诉讼制度也因此建立。我国的学者龚祥瑞教授指出：“宪法是行政法的基础，而行政法则是宪法的动态部分，没有行政法，宪法每每是一些空洞僵死的纲领和一般原则，而至少不能全部地付诸实践。反之，没有宪法作为基础，则行政法无从产生，或至多不过是一大堆凌乱的细则，而缺乏指导思想”，行政诉讼其实是宪法的动态表现。
行政诉讼在宪政的实现中也健全和完善了我国的社会主义法治。依法治国，建设社会主义法治国家，是我国宪法明确宣布的一项重要宪法原则，也是社会主义宪政的重要内容。行政诉讼使得管理国家的行为得到监督和制约，这种监督和制约更有利于维护社会的公共利益。
参考文献：
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2、王国枢主编：《刑事诉讼法学》，北京大学出版社2001年版，第34页。
3、杨小君著：《我国行政诉讼范围理论研究》，西安交通大学出版社1998年9月第1版，第1-5页。
4、罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版，第2页。
5、邵宗日焦卫：《关于行政诉讼受案范围的探析》，载山东省高级人民法院研究室编《审判论坛》第三卷。