陪审制度是指国家审判机关吸收非法律职业者为人民陪审员参加法庭审判，与职业法官共同行使审判权的制度。我国的人民陪审员制度产生于新民主主义革命时期，曾经对完善我国的司法民主制度发挥了重要作用。全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》实施五年来，人民陪审工作取得了巨大的成绩，同时，也面临着新的形势、机遇和挑战，包括人民陪审员在内的司法民主建设需要在制度上进一步完善，人民法院管理的科学化发展目标也对人民陪审员的管理提出了更高的要求，日趋突出的案多人少矛盾以及公正司法目标的实现也对人民陪审员职能作用的发挥赋予了更为丰富的内涵。然而，现行的人民陪审员制度在立法和司法实践中都还存在诸多问题不足，尤其在人民陪审员的管理机制方面亟需得到健全和完善。本文将在对当前人民陪审员日常管理工作中存在的问题进行分析基础上，着重就人民陪审员管理模式的设计及人民陪审员管理机制的构建提出相应的对策和建议。
　　一、人民陪审员管理问题之考量
　　为了加强对人民陪审员工作的管理，最高人民法院于2005年1月6日，专门印发了《关于人民陪审员管理办法（试行）》（以下简称“管理办法”），对人民陪审员的选任、培训、考核与表彰、职务免除及补助与经费等方面进行了规范，但这个“管理办法”的侧重点是对人民陪审员的人事管理，而对日常管理的内容涉及较少且规定的比较原则。根据笔者的初步调查了解，目前各中、基层人民法院在人民陪审员的日常管理工作中主要存在以下三个方面的问题：
　　（一）管理职责不明确。虽然人民陪审员的任务是参与案件审判活动，但它不属于人民法院的组成部分，多数法院都是只用不管；又因其不是司法行政人员，司法行政部门不会去管；其所在单位只管本职，不管兼职，也无法管；人大常委会作为权力机关只管选任，任命之后很少进行监管。所以对人民陪审员的日常监管基本处于放任自流的状态。尽管最高人民法院颁行的“管理办法”对人民陪审员的管理、考核作了相关规定，明确各法院政工部门负责人民陪审员的人事管理工作，但对人民陪审员参加审判活动的日常管理工作却没有作出具体规定。这样一来，各中、基层法院在确定人民陪审员的日常管理机构时随意性很大，有的法院由院办公室负责人民陪审员的日常管理工作，有的法院则由政治处、研究室或督查联络室承担管理职责，而且都是临时性负责，没有具体的职责和要求；还有的法院根本没有明确人民陪审员参加审判活动的日常管理机构，人民陪审员参加陪审活动由各审判业务庭自行安排和确定某一具体案件的人民陪审员人选。没有管理机构和管理机构不固定，其结果都会造成对人民陪审员日常管理工作的职责不明确。从各级法院机构编制的方案中，也都找不到明确具体的部门承担人民陪审员日常管理工作职责和任务的相关内容。因此，管理机构不固定、管理职责不明确，必将导致人民陪审员管理监督的真空，对人民陪审员的日常管理就不可能落到实处。
　　（二）管理方式不统一。正因为人民陪审员日常管理机构和职责不明确，引发出一个突出的问题，即管理方式不统一。据了解，在对人民陪审员的日常管理的方式和方法上，各法院也都是各行其是、各搞一套。目前，大致有以下几种方式：（1）检查督促方式。即由上级法院或同级人大常委会采取不定期检查的方法，对人民陪审员工作进行检查指导或调研，被检查法院对人民陪审员工作情况进行总结，建立相关工作台帐，在汇报过程中总结一套做法，并提出一些问题。检查组在听取汇报、查看工作台帐后，针对问题提出要求，被检查法院制订相关落实措施，以进一步加强对人民陪审员的监督和管理。（2）总结讲评方式。对人民陪审员管理工作比较重视的一些中、基层人民法院，每年年底都要召开一次由全体人民陪审员参加的总结讲评大会，采取工作总结的方式对人民陪审员的参审工作进行讲评，对表现比较突出的人民陪审员提出表扬，对表现较差的则进行批评教育。同时，对下一年度人民陪审员履行陪审职责提出明确要求。（3）其他方式。如，座谈式：不定期召集部分人民陪审员举行座谈会，征求相关意见和建议。台帐式：建立人民陪审员陪审工作台帐，随时掌握人民陪审员陪审工作情况。研讨式：召开人民陪审员及相关人员参加的专题研讨会，对如何加强人民陪审员的日常监管进行专题研讨，等等。这些管理方式都有其存在的理由，对人民陪审员的日常管理也能发挥一定的作用，但由于所采取的管理方式不一致，其监管效果如何却难以进行统一的评估。
　　（三）管理制度不健全。管理制度缺位是人民陪审员日常管理不到位的重要原因。最高人民法院制定的“管理办法”由于存在重视人事管理而忽视日常管理的缺陷，应及时进行修订和完善。2010年1月14日，最高人民法院又颁行了《人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》，着重对人民陪审员陪审案件范围、人民陪审员确定方式等做了进一步的规范和完善。但这一规定的实质是针对审判实践中如何适用人民陪审员制度的司法解释，与加强人民陪审员日常管理的关联性不大。各地中、基层人民法院也先后制订了一些人民陪审员管理制度，如：《人民陪审员选任工作暂行规定（试行）》、《人民陪审员审判业务培训若干规定》、《人民陪审员经费使用管理暂行规定》、《人民陪审员工作规程（试行）》、《人民陪审员制度试点效果评估体系（试行）》，等等。但这些制度多数内容涉及的都是人事管理工作，而涉及日常管理方面的内容则十分有限。没有规矩难成方圆，如果管理制度不健全的问题不及时解决，人民陪审员日常管理不到位的局面就不可能从根本上得到改观。
　　二、人民陪审员管理模式之选择
　　设计和确定管理模式是规范化管理的基本要求，而能否选择一套先进、科学的管理模式，则是提高管理水平、实现管理目标的前提条件。人民陪审员的日常管理与其他管理工作一样，有其内在要求和自身的规律，只有从实际出发，选择一套具有自身特色的管理模式，才能促进人民陪审员日常管理工作的规范化，进而推动人民陪审员制度的全面落实。
　　（一）“吴中模式”评价。所谓“吴中模式”，是指2008年3月，中国政府与联合国开发计划署合作开发的“公平发展、公共治理”项目，其中司法领域名为“人民陪审员制度研究项目”的子项目落户江苏省苏州市吴中区，由吴中区人民法院具体承担试点任务。吴中区人民法院根据全国大人常委会《决定》，拟订了《人民陪审员工作规程（试行）》，并于2008年9月16日正式试行。期间，又拟订了《人民陪审员制度试点效果评估体系（试行）》，以衡量试点工作的价值和功能，检验试点工作的实际效果。经过一年多的试点，初步形成了一套集人民陪审员选拔任用、业务培训、参加审判、日常管理于一体的运行模式。这一模式的特色：一是通过改良和完善一些具体操作环节，如人民陪审员的构成、数量、选任方式，人民陪审员信息库、随机抽选等，使得人民陪审员制度预期的功能和价值得以释放；二是通过细致的制度设计，确保人民陪审员有能力、有热情、有机会在合议庭中发挥参审作用；三是高度重视并积极发挥人民陪审员制度所承载的社会政治功能。但是，“吴中模式”的核心在于如何提高人民陪审员的业务水平和陪审能力，以确保人民陪审员正确履行陪审职责。虽然，其制度设计中包含了一部分对人民陪审员进行日常管理的内容，但严格地讲，“吴中模式”是一个较为完善的人民陪审员制度的运行模式，而不是一项具体的管理模式。
　　（二）“昆山模式”介绍。同为苏州市辖区的昆山市人民法院，在吴中区人民法院进行联合国“人民陪审员制度研究项目”开发试点的同时，也探索并总结了一套落实人民陪审员制度、加强人民陪审员监督管理的“昆山模式”。其主要特点是注重加强对人民陪审员的规范化和制度化管理：成立人民陪审员管理办公室，由一名法官和一名人民陪审员分别担任正、副主任行使管理职权；拨出专项经费为人民陪审员购置办公用品，提高工作待遇；以优质稳定的工作环境和统筹调配的工作方式，形成“三化、四表、五到位”的管理模式，即：工作制度化、庭审规范化、资料档案化；制作并填写人民陪审员参加培训登记表、工作安排表、参与庭审记录表和信访接待登记表；要求人民陪审员认识到位、学习培训到位、庭审准备到位、陪审到位和判决到位。经过实践检验，“昆山模式”已经在加强人民陪审员的日常管理工作中发挥了积极的作用，并为昆山法院落实人民陪审员制度奠定了良好的基础，值得各基层人民法院学习和借鉴。
　　（三）绩效管理模式的优势。绩效管理亦称绩效考核，所谓绩效管理（考核）也称成绩或成果测评，绩效管理（考核）是管理单位为了实现管理目的，运用特定的标准和指标，采取科学的方法，对承担管理过程及结果的各职管理人员完成指定任务的工作实绩和由此带来的诸多效果做出价值判断的过程。绩效管理模式已成为党政机关、企事业单位和政法系统广泛采用的内部管理模式，《人民法院报》“法周刊”以整版的篇幅专门介绍了内蒙古自治区包头市昆都仑区人民法院实现绩效管理的经验。绩效管理模式实际是一个绩效管理系统，其既具有对各类人员进行考核的功能，又具有对各类人员进行分层管理的功能，是一个综合性绩效管理系统。它通过相关信息的采集，综合运用日常考核、民主测评、领导推评等方式，全面实现对各职人员工作效能的管理与考核。绩效管理模式的优势主要体现在以下方面：首先，它有利于解决信息管理中的问题。通过全面系统的信息采集，进行分析研究，指导管理实践，解决具体问题；其次，它有利于提升管理水平。决策是管理的中心课题，信息系统是决策的基础。通过绩效管理信息系统，可以保证领导决策建立在全面、准确和及时的信息基础之上。再次，绩效管理信息系统有利于管理工作信息公开，提高管理的透明度，进而提高日常管理工作效率。第四，绩效管理有利于提高各职人员的工作积极性，在管理单位内部形成比、学、赶、超的良性竞争局面，从而，促进各项工作任务的圆满完成。
　　（四）人民陪审员日常管理模式之定位。以上笔者分别介绍了三种可供人民陪审员日常管理工作选择的管理模式。这三种管理模式各有其优势和特色，但也都有一定的缺陷和局限性。如，“吴中模式”的侧重点不在日常管理，对其中涉及日常管理的部分可以吸纳和借鉴；“昆山模式”则比较粗糙，尚处在探索和总结阶段，只能算一个刍型，需要作进一步的补充和完善，才能具备推广的价值；绩效管理模式虽然比较成熟，但就人民陪审员的日常管理而言难以直接套用，不可能采用拿来主义照搬照套，必须进行重新设计和改造后方能应用。那么，人民陪审员日常管理到底应选择和确定哪一种管理模式呢？笔者建议：人民陪审员日常管理模式应以绩效管理模式为蓝本，在保留其合理内核的基础上，吸收“吴中模式”、“昆山模式”的优点，进行补充和修改，重新设计出符合人民陪审员日常管理特征的绩效管理（考核）系统。所以，人民陪审员日常管理模式的定位，就是在对人民陪审员的日常管理中采用重新设计后的绩效管理模式。
　　三、人民陪审员管理机制之建构
　　对人民陪审员的日常管理采用绩效管理模式只是解决了工作思路问题，为加强对人民陪审员的日常管理奠定了基础。而管理系统的设计、管理机制的建立和管理目标的实现等还有大量的工作要做。说形象一点，绩效管理模式的定位就是解决了“生产线”的问题，这条“生产线”要正常运转，生产出合格产品，还需要电源启动、要投入原料、各关键部位要有人去操作等等，必须有一套系统和机制给予其配合和支持。因此，实现对人民陪审员的绩效管理还必须建立起与之相配套、相协调的工作机制。
　　（一）建立管理机构，明确监管职责。不建立人民陪审员的日常管理机构，不明确对人民陪审员的监管职责，对人民陪审员进行绩效管理就无从谈起。这项工作的基本设想是在同级人大设立陪审事务工委对人民陪审员进行归口管理，具体负责对陪审员的资格审查、职务任免、业务培训、业绩考核和履职监督等工作；在法院内部设立专门的人民陪审员管理办公室，由专门人员负责陪审员的联络、履行职务的具体安排等行政性事务的管理工作。但这一设想必须由全国人大常委会作出相应规定，才能得到贯彻落实，实施起来时间较长、难度较大。还有一种办法是由最高人民法院对“管理办法”进行修改，作出补充规定：统一由基层人民法院的某一个部门具体承担人民陪审员的日常管理工作，各基层人民法院则制订相应的人民陪审员管理职责规范，以实现对人民陪审员实行绩效管理。而目前的变通办法是建议各基层人民法院借鉴昆山市人民法院的做法，成立临时性的人民陪审员管理工作办公室，配备专职人员，明确管理职责，担负起对人民陪审员进行日常管理的任务。
　　（二）制订考核办法，定期进行考评。对人民陪审员实施绩效管理的关键环节是制订并实施《人民陪审员绩效管理考核办法》（以下简称“绩效考核办法”）。这个“绩效考核办法”主要包括以下内容：（1）对人民陪审员进行绩效考核的指导思想、目的意义；（2）对人民陪审员进行绩效考核的内容与分值；（3）对人民陪审员进行绩效考核的评分标准；（4）对人民陪审员进行绩效考核的组织领导及具体实施；（5）绩效考核结果的运用及奖惩办法。“绩效考核办法”制订并实施之后，为了便于在工作实践中推行，在条件允许的前提下，还应当与信息化、数字化管理相结合，开发出人民陪审员工作绩效综合评价软件系统；最终通过绩效综合评价软件系统来进行人民陪审员的工作绩效考评。
　　关于对人民陪审员进行绩效考评的组织实施，建议以定期考评为主，即每年度进行一次，考评结果在向人民陪审员本人进行通报的同时，应报送至上级法院政工人事部门和同级人大常委会内司委进行备案。建议各中、基层人民法院建立人民陪审员业绩考核档案，每年的考评结果均载入其中，人民陪审员五年任期届满后对其工作业绩考核情况进行一次汇总，作为对其进行综合评价的依据之一。
　　（三）建立相关机制，确保监管到位。对人民陪审员的日常管理仅仅依靠一个“绩效考核办法”，显然难以达到监管到位之目标。因此，还必须结合实际建立与“绩效考核办法”相配套的制度或机制。
　　一是建立竞争激励机制。人民陪审员在进行陪审活动时实质上也是在从事法律职业，所以对其陪审活动不应仅以一个普通公民的标准予以评价，而应该以法律职业的要求给予衡量和评判。审判作为一门崇高的职业，人民陪审员从事审判工作时应享有相应的尊荣，那么就有可能也有必要在人民陪审员队伍中引入良性的竞争激励机制。建议各中、基层人民法院适时制订《关于建立人民陪审员竞争激励机制暂行办法（试行）》，并通过对竞争激励机制的大力推行，促使人民陪审员不断加强自身素质能力建设，相互之间形成比学赶超、争先创优的浓厚氛围。各中、基层人民法院要切实做到在竞争中选人、在激励中用人、在科学考核中识人，确保能者留、平者让、庸者走，最终达到人民陪审员能出能进、优胜劣汰和优化人才资源配置的目的，从而真正激发发人民陪审员队伍的整体活力。
　　二是建立责任追究机制。全国人大常委会《决定》第17条规定人民陪审员拒绝履行或不当履行陪审职务，违法审判、违法裁判时，人大常委会可以免除其陪审员职务，构成犯罪的，可以依法追究其刑事责任。实践中应制订可操作的《人民陪审员陪审责任追究办法（试行）》，进一步健全和完善对人民陪审员进行责任追究的制度：对人民陪审员无正当理由拒不履行职务或不当履行职务、不按规定时间参加陪审的，应给予警告、通报批评等纪律处分；拒不履行职务造成严重后果，或者无正当理由多次拒绝履行职务的，由人大常委会免除其陪审员职务，并由其所在单位给予其相应的行政处分，对于无固定单位的人民陪审员，则由公安机关对其进行行政处罚。对人民陪审员履行职务时违反审判纪律，或者滥用职权、徇私舞弊等造成错误裁判或者其他严重后果的，情节较轻的给予警告、通报批评，情节严重的由人大常委会免除其人民陪审员职务，并由其所在单位给予相应的行政处分或由公安机关给予处罚，构成犯罪的依照国家工作人员职务犯罪的规定追究其刑事责任。对于因人民陪审员故意或者重大过失而导致人民法院承担国家赔偿责任的，可视情节轻重由其承担部分或者全部赔偿费用。有了健全的责任追究制度，才能促使人民陪审员认真履行陪审职责，自觉抵制各种利益诱惑，抑制司法腐败，以公正与效率为价值追求，确保案件审判质量，从而发挥该制度应有的价值功能。
　　三是完善人民陪审员退出机制。全国人大常委会的《决定》及最高人民法院“管理办法”都对人民陪审员的离职、免职作出了相应的规定，但都比较原则，实践中可操作性不强。因此，各中、基层人民法院还应依据全国人大和最高人民法院的规定，进一步完善人民陪审员的退出机制。一方面，对符合全国人大常委会《决定》第十七条规定的人民陪审员的免职和退出，应制订具体可操作性的“实施细则”，同时，对自愿辞职的人民陪审员如何进行审查批准，最终免除其职务也应制订具体的办法。另一方面，对犯有错误但没有达到《决定》第十七条规定的人民陪审员，自己又不主动提出辞职的情形如何处理？也应有明确具体的规定。此外，对绩效管理考核中名次靠后的人民陪审员能否实行末位淘汰制，有关基层法院也可进行探索和尝试。与此同时，为配合人民陪审员退出机制的建立，建议缩短人民陪审员的任期，《决定》关于人民陪审员任期五年的期限明显过长，且对连任未作规定。笔者认为，五年的任期规定只能适用于专家陪审员，而对大众陪审员的任期应以两年为宜，并尽可能少连任。这样既可避免出现以往存在的“陪审专业户”，还可以使更多的公民参与法院审判，真正体现司法民主。