内容提要

　　加强社会建设，推进社会管理创新，是解决影响社会和谐稳定的源头性、基础性和根本性问题的重要措施。而社会管理创新是社会建设与和谐社会理论的深化，实质要求是转变社会管理理念，改进和创新社会管理制度机制和方式方法；基本途径是有效整合社会管理资源，形成社会管理整体合力；根本目的在于更好地化解社会矛盾，维护社会和谐稳定。人民法院是社会组织系统中的子系统，因而也是社会建设与社会管理的重要主体，参与社会管理创新是司法机关应当承担的重要社会责任。法院参与社会管理创新，必须立足自身的职能特点和优势，遵循司法工作规律，一要充分认识法院在参与社会管理创新中的地位和作用，二要树立法院参与社会管理创新的正确理念，三要找准法院参与社会管理创新的职能定位，四要不断拓展法院参与社会管理创新的方式与路径。总之，要通过自身司法能力的提高和整体工作水平的提升，为全面推进社会管理创新作出积极的努力和应有的贡献。
　　

　　社会管理创新是中央政法委提出的政法“三项重点工作”的重要内容，是人民法院积极参与社会建设的有效方式。多年以来，人民法院始终是社会建设与社会管理的重要参与者，虽然做了大量的工作但并没有意识到是参与了“社会管理创新”，往往认为是在履行了自身司法职责而已。随着社会各种矛盾的多元化，法院参与社会管理创新的模式也将随之与时俱进，以通过充分发挥司法职能作用，能动司法，服务经济社会发展大局，最大限度满足公正高效服务经济社会建设、服务人民群众的司法需求。因此，作为社会建设和社会管理创新的重要主体，人民法院应切实更新司法理念，在各项工作中把参与和推进社会管理创新摆上更加突出的位置，既要当好社会建设和社会管理创新的参与者，又要当好推动者和保障者。本文将着重对人民法院参与社会管理创新的相关问题进行初步探讨，目的在于为各级法院参与社会管理创新提供工作思路和对策之参考。
　　一、充分认识法院在社会管理创新中的地位和作用
　　作为人民民主专政政权的重要组成部分，人民法院的工作与社会管理创新密切相关，利用司法手段规制社会生活的实践越来越普遍，法院在社会管理中的角色作用也越来越明显，把参与社会管理创新摆在法院工作更加重要的位置，是对法院工作职能认识的一次深化。一是从地位上看，人民法院工作是党和国家通过法律手段处理社会事务的重要方式，是社会建设和社会管理的重要组成部分，具有不可替代的地位和内在职能作用。人民法院作为中国特色社会主义事业的建设者和捍卫者，既是社会建设的主体，也是社会管理的主体，应当在社会建设和社会管理中充分发挥职能作用，有所作为。二是从任务来看，人民法院在社会建设和社会管理中的基本任务就是充分发挥司法职能，协调社会关系，规范社会行为，解决社会问题，化解社会矛盾，促进社会公正，应对社会风险，维护社会稳定。三是从职能上看，人民法院通过定纷止争、惩恶扬善、权利救济、人格恢复、社会矫治等方式来引导社会从失范无序到规范有序，把社会建设和社会管理纳入法制的轨道，实现社会的长治久安，让城乡居民生活得更加幸福和美好。同时，从管理的角度来讲，当代中国的社会控制机制正在经历由意识形态控制向法律控制的转变过程，需要具备理性规约能力的控制机制来满足社会发展的需要，客观上催生和促进了法律或司法控制的发展。在这一历史性转型时期的重大命题面前，人民法院作为参与社会管理创新的能动主体，参与社会管理的角色越来越重要，参与社会管理的介入度越来越深化。法院既是审判机关，也是公共管理部门，负有维护社会秩序、管理社会事务的社会责任。实践证明，充分发挥司法职能作用，不仅能够实现法院自身的司法创新，而且能够推动、引领社会管理创新。
　　二、牢固树立法院参与社会管理创新的正确理念
　　当前，一些法院存在怠于参与社会建设和社会管理创新的现象，一些法官也缺少参与社会建设和社会管理创新的司法理念，表现为：参与社会建设和社会管理创新的意识欠缺，参与社会建设和社会管理创新的方式简单，参与社会建设和社会管理创新的手段单一，参与社会建设和社会管理创新的针对性不强。如：有的法官只顾埋头办案、就案办案、机械执法；有的法官认为人民法院就应该始终保持中立，而社会建设和社会管理是行政机关的管理职责，人民法院参与社会建设和社会管理创新就是越俎代庖，等等。这些现象表明，各级人民法院和全体法官必须及时更新观念，必须澄清不正确的模糊认识，把思想真正统一到中央政法委和最高人民法院的要求上来。从而，在参与社会建设和社会管理创新的过程中，牢固树立以下四种理念。
　　（一）法治理念。人民法院作为专门司法机关，是依法治国方略的实践者、法治精神的守护者，对于法律的实施负有重要职责，必须确保社会建设和社会管理创新沿着法治轨道前行。法律的力量源于权威、源自公正，公正是司法的灵魂。人民法院只有立足司法公正，并以司法公正促进社会整体公正，实现整体法治环境的优化，才能让包括领导干部在内的广大人民群众信仰法律、崇尚法治。
　　（二）群众理念。群众工作是社会建设和社会管理的基础性、经常性、根本性工作。为此，必须牢固树立群众理念，把人民群众利益放在首位，把人民群众满意不满意作为法院加强社会建设和社会管理创新的目标追求，始终坚持以人为本，以保障、改善民生作为参与和推动社会管理创新的重要着力点，积极回应社会关切和群众呼声。树立群众理念，要求各级人民法院进一步完善司法为民工作机制，继续深化落实各项便民利民举措，让人民群众更加方便地行使诉权，更加便捷地参加诉讼，更加真切地感受司法的公正与高效。
　　（三）服务理念。司法权作为至关重要的执政权，必须服务于党在不同历史时期所确立的根本任务和发展目标。因此，人民法院能动司法的出发点和落脚点就在于服务，即服务于大局，服务于人民，努力使司法权的行使变得更加积极、主动、更加有所作为。各级人民法院要在服务理念的引领下，组织和带领全体法官及其工作人员，通过全力服从、服务于经济社会发展和人民群众生产生活需求，创造性地填补和弥合法律与现实之间的脱节，有针对性地解决现实难题，从而有力地推动社会管理创新。
　　（四）和谐理念。社会矛盾化解是现阶段社会建设与管理的主要任务。人民法院参与社会建设和社会管理创新，要紧紧围绕化解社会矛盾，最大限度地增加和谐稳定因素，最大限度地减少不和谐稳定因素这一主线开展。为此，必须牢固树立和谐理念，以和谐稳定的价值观来处理案件，以和谐稳定的方式方法来化解纠纷，真正实现案结、事了、人和。尤其在民商事及行政案件中，要切实增强贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的自觉性、主动性和积极性，以诉调对接中心建设为载体，进一步健全和完善诉讼和非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，通过各类案件的妥善处理，从根本上降低社会风险，促进社会和谐安定。
　　三、必须找准法院参与社会管理创新的职能定位
　　现代社会，法院在社会建设和管理中的角色越来越重要，用司法决策规制社会生活的情形也越来越普遍，法院不仅要履行传统的解决纠纷职能，同时还要调控社会秩序、实施权力制约、制定社会政策。所以，法院参与社会管理创新的职能定位主要体现在以下四个方面：
　　（一）定纷止争，维护稳定。人民法院通过审判活动对事实加以判断，对法律加以适用，从而定纷止争，这是法院最基本、最直接的职能定位。一是审理刑事案件，判决刑事罪犯；通过惩治刑事罪犯，打击和抑制犯罪分子及其犯罪活动，对社会起到警示教育作用，从而达到维护和保障社会稳定的目的。二是审理民商事案件，处理民事纠纷；通过平息和化解各种利益纠纷和冲突，调节和平衡各种社会经济利益关系，从而稳定社会经济秩序，并防止由于经济利益冲突引发的社会政治矛盾。三是审理行政案件，判处行政争议。通过行政审判促进行政管理的法治化，推进政府机关的职能转变，监督并支持行政机关依法行政。
　　（二）守护法律，保障秩序。守护法律、保障秩序是由解决矛盾纠纷、维护社会稳定所延伸出来的功能。这一功能表现为人民法院通过法律的运用解决社会矛盾纠纷，达到对社会管理秩序和政治权威的维护，因而也正是法院参与社会建设与社会管理的核心所在。社会秩序一旦受到法律的保护，便穿上了法律的外衣，具有了法律的属性，就可以称之为法律秩序。法律秩序与一般社会秩序不同，其核心是法律规范。法律秩序的最后保障是国家的强制力，违反法律秩序者要受到法律制裁，即国家要通过法院的诉讼活动，依法定程序剥夺其所拥有的生命、健康、自由、财产权利等，从而达到保障社会秩序之目的。
　　（三）司法审查，制约权力。现代司法活动与历史上的司法活动相比，其重要意义不在于其纯法律功能的变化，实际上诸如解释法律和惩罚犯罪方面的基本功能可以说是亘古未变，而在于司法与政治的关系发生了实质性的嬗变。因此，现代司法功能的一个显著特点就是它不仅在私法领域，更重要的是在规范社会与国家、公民与政府的公法领域获得了引人注目的发展。这种发展的结果是一方面原本主要用来对付社会和民众的法律和司法结构，也可以重点用来对付政府和官员了；另一方面，长期以来一直主要用于规范民众行为的法律和司法结构，也可以重点用来规范官员和政府的行为了。行政诉讼可以称得上是典型的公民权利与国家权力相抗衡的形式。司法审查就是国家通过司法机关对其他国家机关行使国家权力的活动进行审查，对违法活动通过司法活动予以纠正，并对由此给公民、法人和其他组织权益造成的损害给予相应补救的法律制度。司法审查制度的创设大大提升了法院的社会地位，成为现代型法院与传统型法院最重要的区别之一。但是，人民法院依照法律对具体行政行为的合法性进行审查，其范围不包括对法律和行政行为的合宪性审查，也基本上不包括对抽象行政行为的合法性审查。尽管如此，我国行政诉讼法的实施，进一步强化了法院的行政审查权，法院通过撤销行政行为、变更行政行为、责令重新作出行政行为，对行政机关工作有了相当的约束力，对行政机关的权力也形成了有效的制约。
　　（四）平衡利益，创制规则。人民法院作为司法机关，本不应该涉足公共政策创制领域，但是，在履行纠纷裁判功能的过程中，法院始终担负着裁判统一乃至维护法制统一的重要责任。为此，就必须赋予法院一定程度的决策参与权，使其通过审理案件的方式参与超出所审案件的宏观事务决策过程。法院行使公共政策创制功能的方式，除了判决外还有司法解释，即法院有权通过审理案件的方式影响和参与国家、社会宏观事务的决策，它既可以表现为通过宣布某一行为无效的消极否定方式来干预公共政策，也可以表现为通过司法解释等积极方式来肯定某项社会政策。正如美国法学家亨利?R?格林科在其《美国法律中的司法决策》一文中所说的那样：“法官总是制定政策，这是由于他们有义务处理社会问题。”在我国的中、基层法院因主要从事法律和规则的执行活动，一般情况下，不涉及创制政策事项，但在高级人民法院和最高人民法院，由于其判决所涉及的内容和范围比较广泛，其影响力也比较大，会经常有参与公共政策创制的情况发生。
　　四、不断拓展法院参与社会管理创新的方式与路径
　　人民法院在立足履行审判职能，通过各类纠纷的处理，构建和维护正常的社会秩序，参与社会管理创新的同时，应主动延伸审判职能、扩大司法效应。在行使审判职能的各个环节，对于发现涉及社会管理中存在的问题，可以通过多种形式纠偏或纠正，放大社会管理问题在诉讼中产生的效应，促进社会管理行为规范。
　　----进一步加强司法建议工作。针对案件审理和执行中发现的苗头性、倾向性的矛盾纠纷等突出问题，对审判中发现的不规范行政行为和社会管理工作中的漏洞，及时向有关部门提出整改建议，警示督促改进社会管理工作，提升各环节的社会管理水平，推进完善社会管理机制，防止因工作措施不当影响社会和谐稳定，避免或减少因社会管理不当引发的矛盾纠纷。各级法院要不断丰富司法建议的形式，司法建议不仅要关注一些个案问题，更要以“内行的眼力、专业的视野”关注具有普遍性、全局性的问题。重视司法建议的反馈落实，通过规范司法建议书制作和发放程序，将司法建议的数量、质量以及采纳情况作为考察法官能力的重要内容；建立司法建议回访制度，对建议措施落实情况进行全程跟踪，必要时要求被建议单位上级主管部门加以督促。要主动争取党委和人大对司法建议工作的领导和支持，把司法建议开展情况作为向党委、人大汇报工作的重要方面；与政府法制部门建立司法建议监督落实制度，提高行政机关对司法建议的重视程度。
　　----进一步完善社会矫正机制建设。完善犯罪矫正机制，加强特殊人群帮教，是社会管理创新的重点之一。法院的中立性和终局性，使自身在参与社会矫正中具有独有的特点和优势，服刑犯也往往对法官的帮教怀有特别情感。在当今社会形势下，法院应当在认真贯彻宽严相济刑事政策，依法公正妥善审理好刑事案件同时，更多地考虑犯罪矫正问题。案件进入法院，矫正工作实际已经开始。要把案件审理过程作为对罪犯犯罪心理和行为的矫正过程，特别是对未成年人犯罪，要坚持教育、挽救、感化的方针，时时处处体现司法的关怀和社会的温暖。要通过回访帮教等方式参与社区矫正，努力使管制、缓刑、假释、监外执行、剥夺政治权利等非监禁人犯改过自新；要通过审理减刑、假释案件，对少年犯进行回访等方式，协助做好非监禁人犯的社区矫正工作，促使其早日回归社会。
　　----进一步推动社会诚信体系建设。社会诚信缺失，是当前存在大量社会问题的重要原因。诚实信用是市场经济健康发展的保障，完善社会诚信体系，是诚信社会建设的基本载体，也是化解和减少经济纠纷、解决执行难的重要措施。一方面，法院要在审理案件中支持、鼓励、保护守信者，旗帜鲜明地制裁、惩罚失信者。另一方面，依法履行生效裁判义务情况，是公民、法人和其他组织诚信状况的重要内容。目前，全国法院利用网络平台，已经建立了公众可以自由查询的执行案件信息管理系统，并与金融信贷、工商登记、房地产管理、工程招投标管理、出入境管理、车辆管理等部门建立了执行联动机制。法院要以执行案件信息管理系统为基础，以执行联动机制为平台，积极推动法院执行案件信息管理系统与银行的征信系统、公安户籍管理系统的链接与共享，从而构建起社会诚信体系的基本框架，这也是解决执行难问题的根本出路。
　　----进一步推广审判“白皮书”发布制度。2004年2月，上海市高级人民法院给上海市政府主要领导发了一份《行政审判“白皮书”》。通过对上一年度行政诉讼进行翔实的数据和案例分析，指出行政机关在行政执法中存在的问题，提出了针对性较强的司法建议。之后，从基层人民法院到最高人民法院，都紧紧围绕区域特点和社会热点，纷纷以发布审判“白皮书”的形式，通过对案件审理中发现的问题进行总结、沟通，不断延伸审判职能，参与社会管理，较好地发挥了司法服务的能动作用。因此，人民法院在参与社会建设和社会管理创新的过程中，应积极探索和推广审判“白皮书”的发布工作，努力使全国法院的审判“白皮书”的发布实现制度化、规范化和常态化。工作中，各级人民法院应密切关注辖区社会经济形势变化，主动进行调研分析，注重加强对策研究，将审判“白皮书”发布工作作为化解矛盾纠纷、提高社会管理水平的司法服务手段，及时向辖区党委、人大、政府依法决策提供前瞻性、有价值、解决源头问题的建议和措施，为当地的经济和社会发展大局建言献策，进而促进社会管理创新的法治化。